穿皮鞋的建築工人

建物公安法令發展背景

民國80年至90年間，台灣接連發生了數起重大建築物公共安全事件，引起了當時社會輿論的高度關注。從天龍三溫暖、神話世界KTV、論情西餐廳、卡爾登理容院、以致於台灣災難史上單一火災事件死傷最慘重的衛爾康西餐廳大火。每一件都深深刺痛國人的心，大火無情，奪走了無數年輕人的生命與家庭的完整，也直接造成國人對於公共場所安全管理的不信任。

到底這把火從何燒起？又為何人們找不到逃生的路？又為何憾事一而再，再而三的不斷發生？在當時強大的輿論壓力下，政府雖然立即召開跨部會研商小組，並追究相關人員責任，以進行內部災損控管？只是再多的檢討與究責，都換不回在火場失去的寶貴生命。我不禁要問，這些人是否與建築產、官、學長期以來只重視建築的生產過程，而疏於使用管理維護的因果有關。長期以來產、官、學不斷「不計成本」提高建築防災標準，從直通梯到特別安全梯以至於提高防火建材標準，只是這樣的「安全」彷彿只存在於「執照圖說」。至於使用多年後，現況是否仍安全，恐怕關心的人並不多。

因此每當災難發生，「究責」似乎已成為標準作業流程，只是再多的責任檢討，不如建立完善的建築物管理政策，現在即是未來。此時，已刻不容緩。 

    表_1-1台灣公共場所重大火災與重大政策年序表　 

 民國82年，行政院頒布「維護公共安全方案-營建管理部分」，這是國內對於公共安全政策的最高指導原則，其中「營建管理」為中央及地方政府主管建築物公共安全之具體行動方案。嗣後，民國84年，內政部轄下成立消防署，強化救災減災的組織功能。同時間，營建署亦修訂建築法第77條與第91條，賦與地方建管單位主動有力的「鐵腕工具」(即斷水斷電與高額罰鍰之法源)，更課予建築物所有權人、使用人每年應實施定期檢查的申報制度，建物公安管理雛形已然成形。

建築法公共安全的管理機制，從內政部頒布「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」與「加強建築物公共安全檢查執行及取締要點」開始，簡要分為「申報」與「檢查」兩大要項，此可謂建築物公共安全管理的任督二脈。然而，面對日益複雜的建築物使用行為以及建築防災科技的進步，徒以二法仍顯力有未逮且未能與時俱進。舉例而言，常見建築物所有權人、使用人任意調整空間、構造、設備以滿足商業型態的改變，甚已影響整體建築防災避難功能危害公共安全。因此內政部又陸續訂頒「建築物室內裝修管理辦法」、「建築物使用類組及變更使用辦法」與「原有合法建築物防火避難設施與消防設備改善辦法」。由傳統性能規範到動態性的行為管理，進而構成點、線、面的綿密防護網，亦可謂國內現行建築物公共安全管理的輪廓。

申報制度概要

• 指定申報人制度

為課與所有權人或使用人維護建築物之責任，供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。此為建築法第77條所明文規定，亦為強制性規定。

• 限定檢查人資格

建築物公共安全檢查申報人應委託領有本部核發認可證之專業機構或依法登記開業建築師、執業技師之專業檢查人，依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法規定辦理建築物公共安全檢查及簽證工作。非依法登記開業建築師、執業技師之專業檢查人，由專業機構聘用辦理建築物公共安全檢查及簽證工作。

• 指定場所定期申報機制

概依建築物使用強度、危險指標將建築物使用類組分為8類23組，大綱分類如下： 

 概依建築物面積、樓層、規模分別規定1至4年不等之頻率實施檢查，並依下列指定期間辦理申報：

第一季：A類、H類

第二季：B類

第三季：C類、D類、E類 

第四季：D類、F類、G類

• 申報人履行申報義務規範

所稱建築物公共安全檢查申報人，即建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。又未依規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。有供營業使用事實之建築物，其所有權人、使用人違反第七十七條第一項有關維護建築物合法使用與其構造及設備安全規定致人於死者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰金；致重傷者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。

• 檢查人誠實簽證規範

建築物公共安全檢查申報人應委託領有內政部核發認可證之專業機構或依法登記開業建築師、執業技師之專業檢查人，依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法（以下簡稱本辦法）規定辦理建築物公共安全檢查及簽證工作。非依法登記開業建築師、執業技師之專業檢查人，由專業機構聘用辦理建築物公共安全檢查及簽證工作。辦理第七十七條第三項之檢查簽證內容不實者。允許他人假借其名義辦理第七十七條第三項檢查簽證業務或假借他人名義辦理該檢查簽證業務者。處建築師、專業技師、專業機構或人員、新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。為建築法第91-1條所明文。

申報管理的目的

根據統計，每年定期向政府部門完成檢查申報的場所將近10萬件，其中申報為不合格的場所約為申報總數的2%~5%，在場所尚未改善至合格為前，如同「地雷」散布在城市各角落，讓人戒慎恐懼如坐針氈。因此，以功能論之，申報僅是手段，由申報案件的「複查」作業中，發掘「不合格」場所並將之輔導改善或輔導改用其他較低強度使用，才是申報制度真正目的。 

然而，政府部門如僅消極被動受理申報案件後的查核備查，尚無法稱之為全面落實公安管理。更應主動對外出擊，積極清查列管以外之「未申報」場所，將所有應申報場所均納入申報管理，才是王道。此有「加強建築物公共安全檢查及取締執行要點」第二點所明文「直轄市、縣（市）主管建築機關應集中人力，優先執行建築物公共安全檢查簽證及申報業務，各目的事業主管機關應配合提供應檢查申報營業場所資料，全面清查未申報營業場所並依建築法第七十七條第二項規定實施檢查。」作為政策性宣示。因此落實申報制度，除須有全民共識外，目前政策方向歸納如下：

「申報從簡」：推動網路申報無紙化作業，簡化申報流程。

「複查從嚴」：嚴懲簽證不實，提升簽證品質及檢查公信。

「清查從廣」：建立跨部門通報平台，即時掌握各場所動態資料，提高場所申報率。

現場檢查的目的

現場檢查結果是反應申報管理的成效，由此可見申報管理是公安管理的基礎，然縱使縣市建管單位耗盡心力將基礎工作「申報」管理作到極致，也不能確保使用人能「全程」正確使用建築物，畢竟檢查人是於「指定期日」依「指定項目」實施檢查，無法反應真實的使用狀況(例：百貨週年慶期間違規將貨物堆置於安全梯阻礙逃生)。此時主管建築機關需「隨時」派員實施「動態檢查」，以立即改正營業中高風險場所的不當使用，避免造成火災逃生避難的阻礙，此即為「現場檢查」的目的。

因「檢查簽證」、「檢查」與「稽查」名詞相近，常造成混淆，茲將三者差異表列如下： 

表_1-2 檢查名詞差異對照表